学术研讨

◎郑 君

摘要：在我国，地方人大在宪法和法律范围内有较为广泛的立法权限。地方人大如何运用好手中的立法权为广大人民群众谋福利，为社会安定和谐做贡献，在新形势下变得尤为重要。地方人大应坚持科学立法，以实现“良法”善治为目标，为实现法治中国做出应有的贡献。

关键词：地方人大   科学立法   良法善治

从“僵尸条文”谈起

    2013年8月30日，新华每日电讯刊发的《民生法规“僵尸条文”等待“激活”》一文指出：近年来难以“落地”的法规往往事关民生，从“工作冲前头、工资拿零头、同工不同酬”到“回家看看虽入法，父母仍难盼儿归”，在一定程度上却变成了“僵尸条文”。一时间，引起社会关注。的确，像“高温权益”、“禁烟令”、“禁放烟花爆竹”、“垃圾分类处理”等类似规定，没有从“纸上的东西”变成“现实的东西”，没有真正融入到人们的实际生活中。

    造成上述现象的原因主要有：1.由于处罚成本高，执法成本大，执法队伍不足，执行不力，有了规定不执行，仅仅是宣示甚至于形同虚设，没有发挥应有的作用；2.国内外的实践已经证实，法律很难改变习惯。我国一些地方对燃放烟花爆竹曾实行严格禁止，因效果并不理想而又改为对燃放的时间和地点等的限制。当然，不管限制也好，禁止也罢，实施效果并不好，除了燃放烟花爆竹是一民俗习惯以外，还跟燃放烟花爆竹本身的特性有关，就是“燃放”之后的取证非常难。所以，即使要严格执法，也不容易做到，还不用说掺杂人情等其他因素；3.有的规定本身“先天不足”，在立项之初未充分论证，因领导意志或社会影响匆忙立法，结果导致出台后无人理会，执法机关骑虎难下；有的立法项目为完成年度立法任务不得不“免检”通过，有的与社会实际情况脱节，照抄照搬国外或其他城市有关条款，沦为标语式的宣传品；有的法律法规比较抽象，没有具体处罚措施，执法主体也不明确，加之一些规定涉及多头管理、联合执法，在实践中存在一定难度。

因此，建设法治中国，必须改变“僵尸条文”现象。从立法的角度来说，是要注重立法质量，实行科学立法，实现“良法”善治。

我国地方人大立法权现状及其重要性

我国的立法体制是统一的，又是分层次的。按照宪法和地方组织法等有关法律的规定，我国的立法体制是由全国人大及其常委会的国家立法权以及行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权、规章制定权构成的。全国人大是国家最高立法机关负责修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。而地方各级人大的立法权的权限由来分三个历史阶段：1.从1979年下半年到1981年底全国县级以上地方各级人大相继建立常委会后，省级人大及其常委会才享有制定地方性法规的权力。2.1982年，修改后的地方组织法又进一步赋予省、自治区人民政府所在地的市和“较大的市”人大及常委会的立法权。3. 2015年3月15日，修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权，明确地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。

地方各级人大立法权涉及的领域广、内容多，有权就政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族等事项制定地方性法规和其他规范性文件。因此，地方各级人大立法权存在意义重要，主要体现在以下四个方面：

一、地方立法权的存在是中央和地方治理分工的需要。有关公民人身自由、政治权利、财产安全及国家主权、基本制度等事项，必须由全国人大统一立法。全国人大统一立法，尤其是经济方面的立法，不可能具体细致，由于我国各地发展颇不均衡，就需要地方在实践中予以具体化或进行补充。此外，许多纯属地方性事务的事项，也需要靠地方立法解决。

二、地方立法权是地方发挥积极性、更好履行治理职能的保证。地方承担更多当地的治理责任，应当被赋予适当的利益，而赋予地方适度的立法权，就是赋予地方相应的利益和资源，可以发挥地方主动性和积极性。

三、地方立法更符合地方实际。法应当符合适用之地的实际情况，而地方人大、政府与地方各群体接触更为直接，能更为准确地了解他们需求，能更及时地发现需要立法调整的社会问题，所立之法就更加契合经济生活实际、更利于化解社会矛盾和促进社会和谐。

四、地方立法权有利于促进地方政府竞争，推动制度创新。法律是规范市场、推动经济发展的重要制度要素，享有立法权的地方会努力构建符合市场要求的制度。各地制度的差异将导致不同的制度收益和成本，一个制度市场由此形成。在这个市场的竞争中，各地制度会彼此借鉴、相互影响，无效、低效的制度将被取代或得到改进，有效率的制度将显现其生命力，为整个国家的立法提供好的模本。

地方人大应坚持科学立法，实现“良法”善治

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”党的十八届四中全会《决定》强调要坚持科学立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

在中央政治局第四次集体学习时，习近平强调，要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。这体现了对立法结果与立法过程的双重要求。科学立法，首先要求继续立法，填补“立法真空”；其次，所立之法必须符合“科学性”，追求“立法结果”的科学性，即所立之法必须是“良法”，要符合正义性、规律性和可行性。同时，科学立法，要求我们追求“立法过程”的科学性。

为了提高立法质量，我国立法法对立法程序作了严格规范，党中央、国务院多次强调立法的公众参与。为了科学立法，必须坚持民主立法，拓宽公众参与立法的渠道和途径，广泛听取各种利益群体的意见，建立起事先和事后的立法评估机制。要学会“立法先行”，只要有条件的，都要“先立法、再行为”，让人们对自己的行为结果可以预期，让各种社会主体在有序的轨道内各行其道，和谐相处。

地方人大如何实现科学立法

“随着改革的深入，地方在立法方面的需求越来越强烈。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德说，“在全面依法治国大背景下，推动改革发展、化解社会矛盾、完善立法制度、提高立法质量，都对修改立法法提出了迫切要求。”在新形势下，地方人大在行使立法权时要做到科学立法可以从以下几个方面努力：

一是地方立法工作要牢固树立科学的立法理念。牢固树立立法先行的大局意识，坚持把立法工作放到发展全局中去筹划，把体现科学发展要求、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化。同时，要维护法制统一，严格按照立法法所规定和要求的权限、内容、程序立法；适时修改与上位法特别是与宪法不一致、不符合的法规；及时废止一些明显不适应改革发展要求或已不适用的法规。

二是坚持以人为本，立法为民的宗旨。“在立法过程中听取群众的意见，反映人民群众对立法的新期盼，是科学立法、民主立法的应有之意，也是我们立‘良法’的一个要求。”建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度和健全审议和表决机制。立法前应进行广泛深入的立法调研，从实际出发倾听各方利益主体的意见、建议，切实维护群众的根本利益，拒绝部门利益倾向。

三是塑造“专家型”的人大工作者。所谓“专家型”人大工作者就是要求在人大工作的同志精通人大的历史，精通人大工作的程序，精通人大具有的法定职权，基本熟悉相关的法律、法规，熟悉相关对口部门的业务工作，熟悉本岗位工作的基本内容。

四是充分发挥专家学者的作用，健全专家学者参与立法的机制。立法过程中广泛征求专家学者的意见，有利于提高法案的质量。但由于受多种因素影响，在实践中专家学者为立法贡献智识的情况却很少。应进一步建立健全专家咨询、顾问制度，发挥各方面专家学者的作用。现代社会中专业性、技术性问题大量出现，立法必须征求相关学科领域专家学者的意见。

五是有求真务实的创新思想，突出地方特色。创新是我们这个时代的主旋律，没有创新就没有发展，没有创新就没有进步。人大立法也应立足实际，密切关注改革发展中的突出问题，以切实“解决问题，实现管用”为目的，把有限的资源用在创新性立法、自主性立法上，努力突出区域特征，切勿照抄照搬。

综上所述，地方立法要立行得通、起真效的高质量的法，要通过法定程序使党的主张和人民意志转化为国家意志，坚持科学立法，全面推进地方法治建设，为地方的改革发展稳定提供有力的法制保障，为建设法治中国做出应有的贡献。

（作者系肇庆市端州区人民法院政工科副科长，本文入选肇庆市人大制度第20次研讨会论文）