学术研讨

◎王  敏

近年来，随着我国经济的飞速发展，工业能源消费带来的二氧化硫和粉尘已经严重地污染了空气质量；汽车尾气排放产生的氮氧化物对城市居民健康带来的危害也日益严重。环境如被严重污染，日常生活与生产就会受到影响，人们的安全与健康岌岌可危，城市大气污染已经成为老百姓最为关注的问题之一。当前，治理大气污染，保护生态环境，是地方政府不容置疑的责任，而地方政府因急于超常规发展地方经济、显示政绩，片面追逐粗放式经济发展速度，在环境决策问题上往往容易出现偏差。因此，地方人民代表大会及其常务委员会作为地方政府的产生者、权力来源者，应当从保护地方人民生存利益出发，有成效地、有作为地监督地方政府切实承担起治理大气污染、保护生态环境的总体责任。本文拟结合人大监督制度的法律依据和地方政府的法定职责进行分析，以明晰地方人大对地方政府履行环境保护职责进行监督的主体、对象及监督方式等，并针对监督现状存在的问题提出具体的对策建议，以期通过健全地方人大环境监督制度，建设一个生态更文明、环境更美丽的中国。

地方人大环境监督制度的法律依据

人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。^①目前，人大行使监督权的法律依据主要是以《各级人民代表大会常务委员会监督法》为中心，包括《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》以及各省、自治区人大或者政府制定的地方性法规或者规章。其中，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第一条规定：“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。”所以，从法理而言，我国各级行政机关都是本级国家权力机关的执行机关，必须由本级权力机关产生和对其负责，接受其监督。人民代表大会的监督权，是宪法和法律赋予各级人大的重要职权之一。

具体到环境保护领域，地方人大对地方政府监督的法律依据是于2014年4月24日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订的《环境保护法》，修订后的新环保法将于2015年1月1日起实施，这次修订是在1989年颁布后，25年来首次大修。针对目前频发的空气污染问题，新环保法第二十七条明确规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”就地方人大监督而言，地方人大的监督权是指地方人大通过法定的方式和程序，对由它产生的地方“一府两院”行为实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。具体就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法行为进行检查、调查、督促、纠正、处理。例如，广东省人大常委会将“关于加大力度推进大气污染综合治理的建议”列为2013年代表建议重点督办项目，由省政府组织重点办理；肇庆市人大常委会把加强大气污染质量监督作为2014年的重点工作，并将听取审议肇庆市政府关于大气污染治理工作情况报告。

地方政府对环境保护的法定职责

环境状况与人的健康状况息息相关，优良的环境越来越成为城乡居民的共同追求，大气环境是人们生存和发展的基本载体，大气环境质量的优劣不仅直接影响以人为主体的城市生态系统，而且关系到城市经济社会能否持续发展。十八届三中全会提出加强政府职能转变，明确指出：“加强中央政府的调控职能和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护的职责。”此处特别把“环境保护”从过去的公共管理或社会管理中分离出来，更加明确了环境保护是地方政府的新职能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四条提出了“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”的奋斗目标。

根据新《环境保护法》的相关规定，我国实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。新环保法提出的是“全社会共同治理的理念”，第一是所有的单位和个人都有义务保护，第二是地方人民政府应当对本行政区域的环境质量负责义务。所以，环境保护法体现的是共同治理的原则，但政府会起到不容置疑的作用。新环保法中，无论是承担监管、保护和改善环境、防治污染和其他公害的责任，还是确保信息公开和公众参与，每个章节里都有涉及各级人民政府的内容。可见，虽然是秉承着“全社会共同治理”的理念，政府仍旧是环境保护的总负责人。

地方人大环境监督制度的主体、对象及监督方式

人大监督的主体是指，人大的监督权由谁来掌握和实施。根据我国《宪法》及《人大监督法》的规定，人大监督的主体是各级人大及其常委会。从各级人大的实践来看，人大监督权的主体是分层次的，提出监督意见，调查了解情况、提出批评意见的过程中，监督权实施的主体不一定是由人大及其常委会整体来实施，而往往是通过人大代表、人大常委会组成人员、人大常委会委员长会议、主任会议、专门委员会来实施。因此，地方人大环境监督制度的主体是各级人大及其常委会，包括人大代表、人大常委会组成人员、人大常委会委员长会议、主任会议、专门委员会等。新《环境保护法》第五条明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”地方各级人民政府是地方环境保护的总负责人，地方人大环境监督制度的对象为地方各级人民政府，也应包括对环境保护负有监管职责的政府职能部门。

我国宪法和人大监督法设定了人大监督的多种形式，针对地方环境保护的监督，监督方式主要有以下几种：一是听取和审议政府的专项工作报告，地方环境保护问题关系改革发展稳定大局和群众切身利益，是社会普遍关注的重大问题，地方人大常委会每年可以就环境保护问题听取本级人民政府的专项工作报告；二是法律法规实施情况的检查，地方人大常委会可以将环境保护法律法规的执法检查列入年度执法检查计划，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议；三是对与环境保护相关的地方性法规及规范性文件的备案审查；四是质询或举行听证会，省、自治区、直辖市、自治州、社区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府关于环境保护相关问题的质询案；五是特定问题调查；六是撤职案的审议和决定。

         关于强化地方人大环境监督制度的几点建议
      当前，地方人大环境监督主要是以2007年1月1日起实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为核心，监督的法律体系及监督程序都存在一定不足。一方面，从人大监督法律体系的角度来看，主要问题是原则性和模糊性的规定较多，缺少具体的操作程序和法律责任规定，例如：《监督法》没有对不服从人大监督者的法律责任规定，并且对拒不接受人大监督者是否追究、如何追究纪律责任、行政责任或者法律责任缺少具体的规定，即使有规定的，弹性度较大，往往缺乏量化的具体的标准。另一方面，从监督的法律程序来看，具体化的东西也不多，例如：对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。^② 为确保地方人大对地方政府的环境监督取得实效，建议从以下四个途径加强制度建设：

（一）建立地方政府“一把手”接受环境监督责任制度。地方政府要把接受人大环境监督作为重要工作安排和部署，建立“一把手”负责制,把地方政府接受人大监督的工作情况纳入绩效考评的重要内容，主要领导要对人大关于环境监督的建议亲自过问，亲自布置,限期落实。在接受人大环境监督过程中,政府把这一涉及广大人民群众切身利益、群众普遍关注的热点难点问题作为督办重点,主要领导要亲自组织协调,进行调研和跟踪落实。政府要把落实人大作出的关于环境监督的各项决议、决定和审议意见作为重要工作职责,凡属人大作出的决定、决议,政府都要及时明确分工,督办落实,并要求承办部门限期办结,确因特殊原因不能完成的,必须向人大作出解释。

（二）在地方人大内部设置专门的环境监督委员会。根据宪法以及地方人大组织法规定，地方人大是地方最高权力机构，然而地方人大的宪法职权主要是通过其以集体行权方式实施的监督权来实现的，由于地方人大没有专门的监督机构，一般都是临时组织一个调查组，成员往往又不是专职的，经济补助又少，难以进行有效的监督在我国，一个监督案的提起、审议和处置过程没有相应的法律可遵循，又没有监督机构，没有薪水丰厚的职业政治家，于是就依靠委员会、调研组反复多次的会议来解决，而案件往往在机构和人员之间轮回，提而不议、议而不决、决而不罚的现象较为普遍，最后或是将议案束之高阁，或是根据领导个人意见下论断。这些会议所耗费的时间、精力和财力较多，由于监督不力还可能给行政、司法和社会领域带来间接损失以及影响国民对人大的最高权力机构权威的评价，由此造成监督直接、间接成本高而效率低。^③因此，建议地方人大成立专门的环境监督委员会，由环境要素专家、环境法学专家、公共决策专家、政治学专家等组成一个有关环境监督的综合性专家小组作为监督机构开展工作。

（三）地方政府设立地方环境专项工作报告制度。依据宪法和有关法律的规定，人民政府向同级人大作专项工作报告，是政府经常性接受人大监督的有效途径。但是还有不少的地方政府，只是例行公事，选择一些避重就轻的事项向人大履行程序。为加强地方人大的环境监督力度，地方政府对重大环境事项、重大环境污染应该进行专题报告，接受人大常委会的询问与质询。地方政府环境行政负责人应该按年度进行环境行政述职报告，接受人大代表的询问与质询。地方政府的重大环境行政决策应该交地方人大表决决定，决定权应该由地方人大行使。

（四）建立拒不接受人大环境监督责任追究制度。地方人大环境监督难以取得实质效果的一个重要原因是被监督者即使不接受监督或者消极对待监督，地方人大没有相应追责措施。为此，必须建立相应的责任追究制度，明确拒不接受地方人大环境监督者的法律责任，尤其是通过加强地方人大的罢免制度，对环境官员设立建议辞职制度。如果地方人大任命的环境官员拒不接受地方人大环境监督，地方人大环境监督机构可以通过常委会向地方人大、或者常委会提起罢免动议，地方人大、或者常委会多数票通过的应该罢免。如果不是由地方人大任命的环境官员则建议任命部门罢免，任命部门拒绝的，应该向地方人大或者人大常委会说明理由，如果理由被地方人大、或者常委会多数票否决，任命部门则必须执行罢免建议。

  在环境污染日益严重，环境保护已经成为宪法任务的情况下，为了监督更有效发挥作用，地方人大对环境监督应该有所创新。要让地方政府真正成为一个真心实意、实实在在为老百姓办好事、办实事的政府，要保证地方人大的环境监督得到贯彻落实,地方政府应该主动接受人大监督。特别是当前,我国改革进入了攻坚阶段,国内外环境发生着前所未有的深刻变化，政府面临着新的挑战,担负着更加艰巨的历史使命,地方政府只有主动接受人大监督,才能保证政府职能的作用,只有建立有效的制度,培养公民和民主法制意识,在全社会形成政府接受人民群众监督的氛围,我们的政府才能担负起人民赋予的重任,才能立于不败之地，才能建设一个生态更文明、环境更美丽的中国。

参考文献
① 蔡定剑，中国人民代表大会制度（第四版）[M]，北京：法律出版社，2003：364。

② 姜明安，《监督法》对完善我国公权力监督机制的作用与不足，
［EB/OL］：http://column.bokee.com/177483.html）

③ 汪霞，论地方人民代表大会监督的缺陷及补救[J]，新疆社科论坛，2005（3）:48-50

（作者：肇庆市端州区人民法院办公室副主任、肇庆市十二届人大代表，本文入选肇庆市人大制度研究会第20次研讨会论文）