司法调研

党的十八大提出要推动城乡发展一体化，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。村民委员会是农村基层群众性自治组织，《中华人民共和国村民组织法》明确规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”随着我国经济社会的不断发展，社会主义新农村建设的不断推进，广大农村的面貌发生了深刻的变化，农村经济开始从单一农业经济迅速向多种经济发展转变，推动了农村经济全面快速增长。端州区是肇庆市的中心城区，也是城乡结合地区，城乡二元结构明显，在城乡一体化过程中，随着经济利益格局的调整，农村集体经济组织与相关的利益主体之间的矛盾纠纷日益增多，如何妥善化解涉农村集体经济组织纠纷案件，对于保护农民的合法权益、维护农村秩序的稳定、顺利推进城乡一体化建设具有重要意义。为此，我院对辖区内涉农村集体经济组织案件的成因、难点进行了认真调研，并提出了对策建议。

一、涉农村集体经济组织案件的基本情况和特点

近年来，随着端州区城市建设大发展，城中村及郊区农村土地开发日趋活跃，由此引发的涉农村集体经济组织的案件已经成为法院审理的重点和难点案件之一。据统计，2010年以来，我院共受理涉农村集体经济组织案件46件，其中：2010年4件，2011年4件，2012年5件，2013年14件，2014年1至9月份19件（如图一所示）。由此可见，近两年来较之前年度，受理该类案件大幅攀升。该类案件的具有如下特点。

（一）案件类型较多。涉农村集体经济组织案件类型较多，其中合同类纠纷案件占的比例达78.26％，主要有租赁合同纠纷案件20件，合作开发合同纠纷案件5件，承包合同纠纷案件10件，拆迁补偿合同纠纷1件；其他民事类案件所占比例较少，劳动争议纠纷案件7件，财产损害赔偿纠纷2件，股权继承纠纷案件1件。（如图二所示）

（二）社会影响大。为提高村集体资产的增值、保值，目前村民委员会普遍通过确权等方式回收集体所有的土地和房产进行集中管理和经营，村民通过股权分红的方式取得集体资产的收益。因此，基于村民委员会和村民小组集体所有的土地、房产等引发的纠纷，往往涉及整个村民委员会或村民小组村民的切身利益，村民人数众多，极为关注案件的处理结果，社会影响大。如，我院2011年受理钟某妹等71名村民起诉被告肇庆市东景华府房地产有限公司、第三人肇庆市端州区黄岗街大坪股份合作经济社合作项目股份转让合同纠纷案件。

（三）矛盾对抗性强。如上所述，该类案件涉及村民众多，利益冲突也大。当事人或部分村民由于法律意识不够强，且一些纠纷已经过政府相关部门的处理，双方坚持对案件的事实、经过、法律适用等方面的固有看法，对立情绪大，为各自的利益互不作让步，甚至容易引发过激行为，矛盾难以化解。

二、涉农村集体经济组织案件的原因分析

结合我院受理该类案件分析，产生纠纷的原因主要有如下几点。

（一）村集体资产的出租、开发引发合同纠纷。随着端州区城市建设的不断发展，越来越多的农村集体土地由农用地开发为建设用地，村民委员会、村民小组通过以土地使用权作为出资与开发商合作开发建设，往往因合同履行问题而产生纠纷。如，我院2013年受理肇庆市端州区睦岗镇独石第二经济合作社诉肇庆市汇泰实业投资有限公司合同纠纷一案，由于汇泰公司未能按合同约定进行开发建设，引致村民小组起诉要求其返还土地并承担违约责任。同时，村集体所有的房产，因出租而引致追收租金等租赁合同纠纷。

（二）村办企业不规范引致劳动争议纠纷。有的城中村充分利用其土地位于黄金地段的地理位置优势，由村集体投资办企业，由于经营管理不规范，侵犯劳动者的合法权益而引致劳动争议纠纷。如，今年我院受理蒙玉成、欧建军、陈志荣诉肇庆市端州区睦岗镇五一经济合作社、肇庆市端州区康乐市场劳动争议纠纷三案，康乐市场未依法申请办理企业登记注册，没有与劳动者签订劳动合同，劳动者起诉要求解决劳动合同问题和补缴社会养老保险。

（三）国家征用土地引致补偿款及收回土地纠纷。近年来，随着南广铁路、广佛肇高速公路等重点交通项目开工建设，以及“城中村”改造等工程项目建设，需要征用农村集体土地，在征地过程中产生很多土地纠纷。在土地被征用之后，由于在征地补偿款分配上产生分歧，也会引发村集体经济组织与承租人、承包人之间的诉讼。据统计，仅在2013年1月至今年9月，我院就受理了16件租赁合同纠纷和6件承包合同纠纷，均是被征地的村集体经济组织起诉要求解除出租、承包合同关系，收回土地、房产的纠纷。

（四）村干部履职能力不强。少数村干部法律意识淡薄，民主自治意识不强，工作方法相对简单，甚至大小事务完全由“村官”说了算；或是部分村、支两委班子不团结，搞内耗，思想不统一，步调不一致；或是村委选举后新官不认旧账，由于利益驱动心理不平衡，不认可前任村委对集体资产的管理处置的，务求解除出租、承包合同。如少数涉及土地承包、集体土地合作开发建设、生产经营等类型涉及村民利益的事项，由于村民委员会没有严格执行《村民委员会组织法》关于村民自治的规定，召开村民大会或村民代表大会方式进行民主讨论决定，或是民主讨论程序不够严谨规范，损害了村民民主权利和利益而引起纠纷。

（五）部分村集体管理不规范。村民委员会作为基层自治组织，自我监督机制不健全，对村干部权力缺乏必要的规范、约束和指导。少数村干部不注意村务、财务公开，工作透明度差，甚至在合同的订立、履行和管理中权力滥用；或是合同条款约定过于简单，对土地、房产的具体位置、面积，违约责任、合同期限届满时是否续签、地上物归属及补偿标准等问题无约定或约定不明确等，导致纠纷的产生。部分村集体档案管理缺失，有关合同、会议纪录等档案保管混乱，甚至遗失无从查找，村民往往容易认为是村干部“暗箱操作”损害集体利益，从而引起纠纷，也不利于村集体资产的管理和增值。

三、审理涉农村集体经济组织案件的困难

（一）法律规定滞后与政府的农村政策导向的不一致。近年来，国家高度重视“三农”问题，出台一系列政策推进社会主义新农村建设。而法律的修订往往未能跟上政策调整的步伐。目前，审理涉农案件主要适用《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》等法律法规，但法律法规对调整农村社会关系的规定较为原则、模糊，甚至没有明确的规定，给法院审理该类案件适用法律带来困难。如，关于征地的补偿标准和具体实施的政策性较强，在审判中并没有相对统一的裁判标准，审判人员只能通过运用法律原则和政策法规进行裁判，可能出现同案不同判的结果，影响司法权威。当法律规定与政策导向不一致时，法院在裁判中如何既能够依法保障农民的合法权益，又能够维护农村经济社会发展秩序，促进社会主义新农村建设，成为法院所面临的一大挑战。

（二）农村基层组织自治性与合同相对性的冲突。《村民委员会组织法》第二十四条列明土地承包经营方案等涉及村民利益的九大事项，经村民会议讨论决定方可办理。该法第二十二条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”在村干部未充分依照民主程序对村集体资产出租、发包、合作开发等处置时，基于利益的驱动，有的村民或新任村官以未经民主讨论为由要求撤销原合同、收回村集体资产。而租赁人、承包人、合作方作为合同相对方只是尽形式上的审查义务并同村委签订合同，难以直接介入村民自治事务，如村委单方解除合同则有损相对方信赖利益和经济社会秩序稳定。

（三）村民法律意识欠缺，举证能力不强。一些涉农纠纷的村民甚至村委干部法律意识相对欠缺，对诉讼程序、举证责任及诉讼风险也是一知半解，平时收集保留证据意识不强，审判人员在诉讼中需要反复行使释明权，向当事人解释法律，多次给予当事人举证期限，特别是一些财产权属纠纷和财产损害纠纷需要审判人员多次进行现场勘验、调查，或是需要委托中介机构进行相关的评估鉴定，案件审理周期较长。

（四）调解成功率低，难以服判息诉。由于村集体经济组织是代表村民作为当事人参加诉讼，村民人数众多，意见不一，难以形成调解方案；同时，村干部也怕担责任，一般不同意进行调解，坚持由法院作出判决，因此案件调解率低。据统计，我院受理2013年1月至今年9月因征地而引起的租赁合同和承包合同纠纷系列案件，在区政府的工作组多次做思想工作并提高相应补偿标准的情况下，才促成调解结案。有的村民盲目追求自身利益最大化，甚至不切实际地提高诉讼请求，一旦败诉或者未能达到自己的诉讼目的，就将败诉的原因归咎于法院，往往组织大批村民上访、告状，案件息诉服判率较低，影响社会稳定。

四、预防和化解涉农村经济组织纠纷案件的建议

（一）完善法律法规，保护农民合法权益。近年来中央和地方政府出台一系列政策推进社会主义新农村建设，一些符合农村实际、涉及农村集体资产管理、流转、处分政策应上升到法律法规层面，才能更好保护农民的合法权益。如涉及农村集体土地的流转，农村集体土地征用的程序和补偿标准等，通过修订完善法律法规，为社会主义新农村建设提供法律保障，促农村经济发展，维护农村社会秩序稳定。

（二）政府加强对村民自治组织的指导和监管。政府可从以下几个方面对村民自治组织进行指导和监管：一是加大法律宣传力度。充分利用电视、报纸、网络等媒体向广大农民宣传法律，深入农村进行法制宣传，提高村民的法律意识。二是加强村干部的业务培训。对村干部进行村务管理、财务制度、集体资产管理等业务培训，特别是开展《村民委员会组织法》、《土地管理法》《农村土地承包法》、《合同法》等法律法规的学习培训，促使村干部深入理解村民委员会的职责，增强依法自治意识，熟悉村委会工作业务，切实提高履职能力。三是加强对村管理集体资产的监督。提前介入涉村集体资产的出租、发包、合作开发等重大资产处置，对合同的签订给予必要的指导，防止村干部的权力滥用，以及探索建立合同由乡镇统一备案制度。如，近年来，端州区政府通过设立农村集体资产管理交易中心、对村干部进行培训、推进村务公开、制定《端州区农村集体经济组织房地产合作开发合同监督管理细则》等一些列措施，加强对辖区农村集体资产的管理和监督，在预防和减少涉农村集体经济组织纠纷的发生方面取得较好的成效。

（三）法院审慎处理涉农村经济组织纠纷案件，维护农村经济社会秩序稳定。在社会主义新农村建设中，法院要牢固树立"涉农无小事"的观念，妥善审理涉农村经济组织纠纷案件，化解当事人之间矛盾，切实保护广大农民的合法权益，促进农村和谐社会建设。一是加强诉讼指引。针对当事人诉讼能力不强的特点，加强案件的诉讼指导，强化诉讼权利义务、举证责任、诉讼风险等事项告知，增强村民诉讼程序意识，使当事人更加理性、更加充分地行使好诉讼权利。二是增强维护社会秩序稳定意识。审理相关纠纷时，切实维护好农民的合法权益，既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约，又要对借村民自治、乡规民约之名侵害农民权益的行为坚决依法纠正，处理好国家、集体与农民个人之间的利益平衡，努力实现法律效果和政治效果、社会效果的统一。三是加强服判息诉工作。按照“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求加大调解力度，准确掌握形成纠纷的社会背景、原因、过程，找准案件症结点，在立案、庭前、庭中和庭后进行多方位立体调解，积极调处矛盾纠纷。对于调解不成功，需作出判决的案件，做好当事人特别是败诉方的释法说理工作，最大限度地消除对立情绪，避免过激行为。

（四）多部门联动，构建多元化涉农矛盾纠纷化解机制。依靠综治信访维稳中心、人民调解委员会等平台，构建由政府职能部门、司法机关、村基层组织参加的多元化矛盾纠纷化解机制。大力加强矛盾纠纷排查调处工作，确保及时发现，及早介入进行疏导和化解，妥善做好村民的思想工作，防止矛盾激化，尽量把矛盾化解在本辖区范围之内，把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态，避免矛盾纠纷激化和酿成群体性事件。

  （五）健全完善村民自治、村民监督机制。村民委员会应规范村务管理，建立健全资产管理、档案管理等规章制度，明确规范工作程序和要求，大力推进村务公开、财务公开，确保民主决策、民主管理、民主监督。村干部要增强民主意识和契约意识，对处置涉及村民利益的土地、房产的出租、发包、开发建设的重大事项，要依法向村民公开，规范签订合同的程序和内容，履行民主决定程序。同时，加强档案管理，不因村委换届致档案缺失，村委签订的合同及因签订合同所需召开村民会议的登记表、记录等资料原件，应实行备案制度、专人管理、登记造册、形成档案备查。